Rechtbank maakt gehakt van provinciale natuurvergunningen

19 dec 2021 | Provincie, Rechtszaken, Vergunningen

Een ingewikkelde uitspraak met grote gevolgen

 

Op 17 december 2021 heeft de Rechtbank Noord Nederland twee natuurvergunningen voor festivals in de Groene Ster vernietigd. Die vergunningen waren in 2019 afgegeven door de Provincie Fryslân voor de festivals Promised Land en Welcome to the Village.

Noot: De uitspraak kunt u hier nalezen. In onderstaande kopjes staan soms verwijzingen naar delen van die uitspraak.

Vergunningen en ontheffingen

Voor een activiteit die schade kan opleveren voor de beschermde natuur heb je namelijk een vergunning of ontheffing nodig van het ‘bevoegde gezag’. Voor de natuur in de Groene Ster en Natura 2000-gebied de Groote Wielen is het College van Gedeputeerde Staten dat bevoegde gezag. Eenvoudig gezegd gelden vergunningen voor verstoring van natuur in het gebied van de Groote Wielen en ontheffingen voor verstoring van beschermde soorten in de Kleine Wielen/Groene Ster.

Meervoudige kamer en zware samenstelling

De uitspraak van de rechtbank is gedaan door de ‘meervoudige kamer’. Dat is een zitting met drie rechters en een griffier. Die reserveert de rechtbank voor ingewikkelde zaken (eenvoudige zaken worden door ‘enkelvoudige kamers’ gedaan: één rechter met een griffier).
Ook had die meervoudige kamer wat wij noemen een ‘zware samenstelling’; de rechtbank heeft er voor gekozen om de twee oudste bestuursrechters (mr. Vucsán en mr. Bruinenberg) in te zetten en als derde rechter mr. De Graaf (die in het dagelijks leven hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Groningen is en voorzitter van de Vereniging voor Milieurecht).

Procesbelang (paragraaf 4 van de uitspraak)

In het bestuursrecht gaat het er vaak om ‘of een uitspraak er nog wel toe doet’. Ook in dit geval:
De festivals zijn al gehouden, dus dat kan niet meer teruggedraaid. Heeft het houden van een zitting en doen van een uitspraak dan nog wel zin?
De Provincie vond het houden van een zitting niet meer zinvol, omdat er inmiddels al een natuurbeoordeling (een zogeheten Passende Beoordeling) was gemaakt voor de wijziging van het bestemmingsplan en die beoordeling ook gebruikt was voor het evenement WttV 2021. Daarmee was volgens de provincie de zaak uit 2019 achterhaald.
De rechtbank dacht daar anders over: omdat de problemen rond festivals in de Groene Ster steeds terugkomen heeft GSD er belang bij dat de rechtbank ook een uitspraak doet over [de voorwaarden voor] een festival dat al gehouden is.

Niet te lang gewacht met beslissen (paragraaf 6 van de uitspraak)

GSD had aangevoerd dat de Provincie te lang gewacht had met het nemen van een beslissing op de aanvraag. De festivals hadden namelijk een erkende vertragingstruc toegepast: een onvolledige aanvraag ingediend. Dan moet de Provincie ze in de gelegenheid stellen om de aanvraag aan te vullen. En aan die tijd voor aanvullen had de Provincie geen grenzen gesteld, dus dat duurde eindeloos. De Provincie heeft volgens de wet het recht om als die aanvulling te lang duurt de ‘aanvraag buiten behandeling te laten’. GSD vond dat de Provincie dat recht ook moest gebruiken. Maar de rechtbank dacht daar anders over en gaf de Provincie op dit punt gelijk.

Onjuiste voorbereidingsprocedure gevolgd (paragraaf 7 van de uitspraak)

Er zijn in de Nederlandse wet twee routes om naar een vergunning te komen: de korte (reguliere) voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Een korte procedure neemt zes weken tot drie maanden in beslag en beschermt vooral de aanvrager tegen vertraging.
De uitgebreide procedure is voor ingrijpende vergunningen waar grote belangen spelen. Daarvoor gelden ook veel mogelijkheden voor inspraak. Die aanvraagprocedure neemt meer dan 6 maanden in beslag. Vaak staat precies in de wet welke van de twee procedures voor een bepaalde vergunning moet worden gebruikt.

Voor natuurvergunningen zou je uit de Nederlandse wet kunnen lezen dat de korte (reguliere) aanvraagprocedure mag worden gebruikt. Dat is ook wat de Provincie had gedaan.
Maar GSD heeft aangevoerd dat de Nederlandse wet opzij gezet wordt door Europese wetgeving, zoals vastgelegd in de Europese Habitatrichtlijn en het Verdrag van Aarhûs.
Die Europese wetgeving geeft aan natuurbeschermingsorganisaties (wat GSD ook is) een uitgebreide inspraak- en medebeslissingsmogelijkheid bij natuurvergunningen. Die mogelijkheid wordt in Nederland alleen gegarandeerd met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Dus heeft de Provincie de verkeerde voorbereidingsprocedure gebruikt en belanghebbenden zoals GSD ten onrechte geen inspraak en medezeggenschap gegeven.
Om die reden heeft de rechtbank de door de Provincie afgegeven natuurvergunningen vernietigd.

Geen ‘passende beoordeling’ verricht (paragraaf 8 van de uitspraak)

Wanneer je in de buurt van een Natura 2000-gebied een activiteit zoals een festival wilt organiseren moet er een speciale natuurbeoordeling worden gemaakt. In de wandeling een ‘Passende Beoordeling’ genoemd. Dat moet dus ook voor festivals in de Groene Ster, omdat die invloed kunnen hebben op het naastgelegen Natura 2000-gebied Groote Wielen.
De eisen waar zo’n Passende Beoordeling aan moet voldoen zijn voor een deel te lezen in de Nederlandse wet (Wet natuurbescherming) en in de Europese wet (Habitatrichtlijn). Voor het andere deel komen de eisen en voorwaarden uit een serie uitspraken die het Europese Hof (de hoogste Europese bestuursrechter) in de afgelopen twintig jaar heeft gedaan.
De rechtbank zet die eisen nog eens op een rijtje:

  • Het onderzoek moet alle beschermde soorten en leefgebieden waarvoor het N2000-gebied is aangewezen uitgebreid behandelen.
  • Ook natuur(voor)waarden buiten het N2000-gebied die van belang zijn moeten worden meegenomen. Bijvoorbeeld: De Groote Wielen is aangewezen voor de bescherming van de meervleermuis. Maar de meervleermuizen wónen niet in de Groote Wielen maar in de wijk Camminghaburen. Vanuit die wijk vliegen ze via vliegroutes door de Groene Ster naar hun foerageergebieden in de Groote Wielen. Dat betekent dat de verblijfplaatsen in Camminghaburen en de vliegroutes door de Groene Ster ook onder de N2000-bescherming vallen.
  • Verbeter- en hersteldoelen voor het Natura 2000-gebied moeten worden meegenomen in de beoordeling.
  • Bij de beoordeling moet worden uitgegaan van maximaal gebruik van de vergunning en niet van beperkt gebruik.
  • De natuurlijke kenmerken van het gebied mogen niet worden aangetast.
  • De Passende beoordeling moet al worden opgemaakt als een effect op het Natura 2000-gebied niet met (wetenschappelijke) zekerheid kan worden uitgesloten. (Dus niet pas op het moment dat het waarschijnlijk is dat een effect zich voor doet).

Omdat de Provincie geen passende beoordeling heeft laten maken of heeft gebruikt die aan de eisen van dit rijtje voldoet heeft de Provincie zich niet aan de Nederlandse en Europese wet gehouden.
Daarmee is er volgens de rechtbank een tweede grond voor vernietiging van de afgegeven natuurvergunningen.

Onterecht een natuurontheffing verleend (paragraaf 9 van de uitspraak)

Voor verstoren van beschermde soorten in de Groene Ster had de Provincie een algemene ontheffing verleend aan de festivals. Maar de Provincie had niet uitgezocht of laten uitzoeken welke beschermde soorten er precies verstoord zouden kunnen worden. Ook had de provincie niet precies aangegeven welke vormen van verstoring waren toegestaan. Daarmee was volgens de rechtbank het besluit van de Provincie onzorgvuldig voorbereid, onvoldoende gemotiveerd en in strijd met de rechtszekerheid. Dus een derde reden voor vernietiging van de afgegeven natuurvergunningen.

Wat betekent de uitspraak voor verleden, heden en toekomst van festivals in de Groene Ster?

Onvoldoende inspraak geven aan natuurbeschermingsorganisatie GSD, beschermde natuur niet goed in kaart brengen, effecten onderschatten en onjuiste procedures volgen is de rode draad van de vergunningverlening van de gemeente Leeuwarden en de Provincie Fryslân in de periode 2014 tot heden.
Deze uitspraak van de rechtbank maakt in feite korte metten met alle vergunningverlening op natuurgebied tot en met 2019. Bovendien belooft de uitspraak veel goeds voor natuurbeschermers (en weinig goed voor festivalorganisatoren) in de komende jaren.
De basis voor de in 2021 aan WttV verleende omgevingsvergunning is op natuurgebied namelijk precies hetzelfde. Die vergunning is in kort geding (voorlopige voorziening) ook al door de rechtbank verboden. En zonder zo’n vergunning mag het festival niet worden gehouden.
Met de door de rechtbank aangehaalde bodemprocedure over die vergunning van 2021 hopen we ook aan de inhoud toe te komen: Welke soorten worden er verstoord, welke leefgebied hebben onder de festivals te lijden? Is het vooral licht, vooral geluid, vooral menselijke aanwezigheid, vooral stikstof of een combinatie van deze vier?
Bovendien moet er voor de Europese wet ook rekening worden gehouden met opeenstapeling (cumulatie) van factoren: Voor geluid telt ook de provinciale weg en de vliegbasis mee. Voor stikstof ook de vliegbasis en de nieuwbouwwijk Blitsaert, enz.

Kortom: het wordt tijd dat zowel de gemeente als de Provincie gaan inzien wat de rechtbank vijf jaar geleden al voorspeld heeft:
‘Het is voor iedere gemeente een vrijwel onmogelijke opgave om op een terrein dat ingeklemd ligt tussen twee woonkernen (Tytsjerk in het oosten en Camminghaburen in het westen), een Natura 2000-gebied (de Groote Wielen) en een NNN-natuurgebied (Kleine Wielen) grootschalige evenementen te organiseren’.